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公政发〔2025〕5号
各乡镇人民政府、各街道办事处、市政府各部门、各直属机构、各直属事业单位，各开发区管委会：
现将《公主岭市深化零基预算改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻落实。
公主岭市人民政府
2025年11月26日
（此件公开发布）
公主岭市深化零基预算改革实施方案
为深入贯彻落实中央、省、市关于深化预算管理制度改革的决策部署，加快建立现代预算制度，提高财政资源配置效率和资金使用效益，打破预算固化格局。根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《吉林省人民政府关于深化零基预算改革的实施意见》（吉政发〔2024〕17号）文件精神。从编制2026年预算开始，在全市范围内全面实施零基预算改革，打破长期以来“基数+增长”的模式，实行预算编制以零为起点，以财政可承受能力为基础，以预算支出标准体系为支撑，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制。结合我市实际，制定本方案。
一、重点任务
（一）推进财政资金统筹整合
1.科学测算可用财力。坚持量入为出、精打细算，科学测算当年各类收入，盘活各领域财政资金，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，促进“四本预算”统筹衔接。以此为基础控制支出预算总规模，统一预算分配权，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，确保财政运行短期能平衡、长期可持续。
2.加强财政资金统筹。各部门要根据政府年度重点保障事项清单，梳理、整合、重构部门主管的项目资金，聚焦支持保障清单所列事项。推动跨部门资金统筹整合，对目标相近、内容类同的财政资金原则上由一个行业主管部门牵头管理。同时，做好上级转移支付与本级专项资金统筹衔接，统一制定分配方案，避免重复安排，在符合政策规定的前提下，优先使用上级资金。年度预算执行中下达的转移支付资金，如相关支出已纳入本级预算，则根据实际执行情况对本级预算做相应调整。
3.强化预算单位收入管理。严格执行非税收入收支两条线规定，严禁将征收情况与征收单位预算申请及安排挂钩。各预算单位应将取得的各类收入纳入预算，未纳入预算的不得安排支出，非财政拨款收入可以满足支出需要时，相应减少或不安排财政拨款。有条件的部门可依规统筹调配下属单位非财政拨款收入，在系统内调剂余缺。
4.强化存量资金统筹。全面追踪资金分配、拨付、使用情况，对工作目标已完成或受政策变化、实施计划变更等因素影响提前终止，以及预计当年无法形成支出的资金应及时交回财政，统筹用于亟需支持的领域。对确需结转下年资金，由各部门在预算管理一体化系统申报，说明结转理由并提供相应依据；对逾期未申请或依据不充分的，将严格收回总预算。同时，持续落实部门结转结余资金定期和不定期清理制度，除政策另有规定，原则上结转超过1年的资金一律收回财政统筹使用。
5.统筹安排“三区一镇”支出。从2026年起，将打破吉林长春国家农业高新技术产业示范区、公主岭经济开发区、长春大岭经济开发区、范家屯镇（以下简称“三区一镇”）之间的行政壁垒，整合资源。对“三区一镇”在保障“三保+”支出的基础上，其他重点刚性支出由市委、市政府统一规划、统筹安排，形成全市协同发展的新格局，以提升财政资金的整体效益，防范财政运行风险。
（二）改革预算编制方式
6.全面取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，取消各部门各项目支出基数，所有预算支出均以零为基点、以政府当年可用财力为基础编制。围绕市委、市政府决策部署、事业发展目标和年度工作重点，重新评估论证项目实施的必要性、紧迫性，预算规模的科学性、合理性。按照“先定事后定钱”的原则，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效情况等统筹编制预算。
7.合理划分保障边界。坚持有效市场与有为政府相结合，市场机制能够自发调节的领域，原则上取消预算安排，在构建全国统一大市场背景下，减少财政直接补助、无偿补助等扶持方式，充分发挥贷款贴息、担保费补贴、政府投资基金等政策工具功能，更大力度运用市场机制、发挥市场功能。
8.分类编制项目预算。所有支出以预算项目为基本单元，按支出性质和用途，分类编制预算。人员经费和公用经费项目，根据机构编制、实有人员、工资政策等基础信息，按照定员定额标准测算核定。其他运转类项目，结合部门运转和履职需要，围绕年度重点工作任务目标等，按照党政机关过紧日子要求细化编制。特定目标类项目，结合特定工作任务和事业发展目标提前谋划，加强项目评估评审，按照市委、市政府相关工作部署，根据支持对象、支出标准、支出责任等科学合理测算资金需求。
9.推进项目全生命周期管理。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，入库项目应具备政策依据、实施期限、绩效目标等要素，未入库项目不得安排预算。牢固树立“先谋事、再排钱”理念，从预算编制源头提升项目成熟度，按轻重缓急和成本效益对项目支出有效排序。取消“小、散、乱”项目，整合归并性质相同、内容相近的项目，各部门作为项目管理主体，要提前研究谋划，常态化开展项目储备。对长期未安排预算的项目应定期清理出库，实施进度缓慢、难以达到预期的项目应及时调整，并相应调减或取消预算安排。
10.强化项目预算评审。申请预算安排的项目应按规定事先开展预算评审，重点审核项目必要性、可行性、合理性、完整性。原则上，对日常运转类等一般性支出项目，由财政部门直接开展预算评审；对涉及内容复杂、无上位依据、无支出标准的项目，引入外部评审机制，邀请相关领域资深人员等参与预算评审；对涉及专业性强、技术复杂的项目，可委托第三方机构、专家开展预算评审。相关部门要及时提供项目资料，并对资料真实性、合规性负责。预算评审结果作为项目入库和预算安排的依据，未经评审的项目不得安排预算。
（三）提升预算管理水平
11.加快支出标准体系建设。构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产配置标准为主体的财政支出标准体系，使支出标准成为预算安排的基础依据，不得超标准编制预算。基本支出标准采取人均定额、物均定额、按比例计提等方法制定。项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定。支出标准制定应实事求是、量力而行，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素适时调整。
12.编制政府年度重点保障事项清单。财政部门会同相关部门围绕中央、省、市决策部署，编制具有战略性、全局性、基础性的基本支出、项目支出七大类政府年度重点保障事项清单，明确事项名称、保障对象、保障内容、保障标准、保障方式、保障期限、支出责任等。政府年度重点保障事项清单是相关领域预算安排的重要依据，与年度预算同步编制，每年根据实施情况、资金使用绩效、年度重点工作变化等动态调整和完善。
13.完善基本支出预算管理。将基本支出分为人员经费和公用经费2大类，人员经费和公用经费实行以定员定额为主的预算编制方法。
（1）人员经费。根据市委组织部、市委编办、市人社局等部门批准的编制内实有人数（因机构改革造成的编外情况除外，下同）、基本工资、津贴补贴等基础信息，按照财政支出标准据实编制预算，年度预算执行中除因机构改革、人员变动、工资福利政策调整等特殊情况外，一律不予追加预算。
（2）公用经费。根据市委组织部、市委编办、市财政局、市人社局、市政府办、机关事务管理中心等部门批准的机构编制、实有人员、实有资产等基础信息，按照财政部门制定的定员定额标准据实编制。同时，根据单位履职基本需求、运行成本、财力状况等因素适时调整定员定额标准。“三公经费”实行限额管理，严禁调剂用于其他支出。各单位的基本支出预算年初足额安排到位，当年预算安排的基本支出不予结转。
14.深化项目支出预算改革。根据工作任务、资金方向和用途，将项目支出分为公共服务类、保障运转类、产业发展类、重点建设类和特定事项5大类，逐项明确资金测算依据和安排方式。
（1）公共服务类。主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项，主要包括支持教育、卫生健康、养老托幼、社会保障等社会事业的支出，根据中央、省、市规定的保障内容、范围、标准和分担比例等因素测算后力争足额安排。超范围、超标准以及政策到期事项，一律不安排支出。
（2）保障运转类。安排除公用经费外保障部门正常运转、履行公共管理和服务职能所必需的支出，如信息化运维、办公楼维修改造、办公设备购置等运转经费以及专项工作经费等支出，依据市政府审定意见、项目实施合同及年度任务，从严从紧测算安排。
（3）产业发展类。主要包括根据国民经济和社会发展五年规划、年度计划确定的产业发展方向，需重点扶持的关键领域、关键环节项目。各行业主管部门要提前谋划储备项目，采取竞争立项、评审论证、公开公示等程序，确定具体支持对象、支持方式、支持标准、支持周期等，并按照轻重缓急进行排序，特别是对战略性新兴产业、对未来发展有重大牵引作用的产业项目，优先予以保障。
（4）重点建设类。主要包括根据市委、市政府决策部署，经批准的投资计划确定的政府投资项目。纯公益性项目以财政保障为主，根据财力可能、发展需要，合理确定建设规模、标准和实施进度。有一定收益项目要通过地方政府专项债券、市场化融资等多种方式筹集建设资金，更多发挥市场作用。
（5）特定事项类。主要安排用于保障一定时期内特殊工作任务或特定活动的支出，包括支持防范化解风险、应对突发性重大公共安全事件和自然灾害，以及其他促进经济社会高质量发展等方面的支出。
15.严明支出预算安排顺序。全面梳理政府可统筹财力来源，优先保障“三保”、政府债务还本付息、编外人员工资、抚恤金（丧葬费）、职业年金、学前（高中、中职）生均经费、政府年度重点保障事项、部门开展的一般性事业发展和其他支出等。根据各类支出特点相应匹配财力来源，确保“三保”和地方政府债务付息支出有稳定的经常性财力支撑，防范财政运行风险。
（四）突出预算绩效管理
16.强化预算事前绩效评估。原则上，新增和到期延续实施的资金额度超过3000万元的项目，应开展事前绩效评估。相关部门要提供政策相关基础数据、资金测算以及资金总体需求，设定政策绩效目标，并重点论证实施的必要性和可行性、预算绩效的科学性、资金投入的合理性、支出预算的经济性。未按要求开展事前绩效评估或评估不通过的项目，不得安排预算。
17.探索实施成本预算绩效管理。将成本理念全面融入预算管理全过程，建立投入成本严格管控机制，以产出定投入，推动形成“预算申请测成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系。在公共服务、政府投资等重点领域，探索开展成本预算绩效管理，严格成本管控约束，推动财政资金降本增效。
18.注重绩效结果运用。坚持花钱必问效、无效必问责，充分发挥绩效结果导向和激励约束作用，将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。对绩效评价结果较好的，优先给予重点支持，对绩效评价结果不好的，削减或取消预算安排。
（五）严格规范预算管理
19.坚持党政机关过紧日子。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，能省则省、精打细算，勤俭节约办一切事业。从严从紧控制“三公”经费、会议费、差旅费、培训费，加强委托业务费管理，严控新增资产配置，盘活闲置资产资源，大力压减非急需非刚性支出，集中财力办大事。严格控制编外人员规模，编外人员和用工经费总量要实现“只减不增”。
20.硬化预算执行约束。坚持预算法定，预算一经批准非经法定程序不得调整，严禁无预算、超预算安排支出。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的政策，通过统筹当年相关资金解决；统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。严禁出台溯及以前年度的增支政策。未按预算管理规定履行审批程序，不得在政策文件、会议纪要等中对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。
21.开展财政可承受能力评估。坚持量入为出、量力而行，在优先保障“三保”、地方政府债务支出等刚性支出的基础上，综合考虑财力状况安排其他项目预算。各部门制定有关发展规划、出台重大涉及财政减收增支政策或决定实施重大财政投资项目前，要对资金总体需求、分年度资金使用计划、经济贡献度等开展财政可承受能力评估，未通过评估的，原则上不得自行出台相关政策。
22.规范政府购买服务管理。符合纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务。各部门应根据自身职责和业务需要，从严控制部门履职所需的辅助性服务项目，严格执行负面清单制度，严禁将本应自身承担的职责通过购买服务方式转嫁给社会力量承担，也避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力。
23.构建全过程财政监督机制。推进财政科学管理，把财政管理从源头贯穿到末端，构建横向到边、纵向到底的管理体系。规范部门预算草案决策程序，各部门预算草案在“一上”和“二上”阶段提交至财政部门前，应提交本部门党组（党委）审议通过。完善预算安排与预算编制质量、预算执行、项目绩效、人大和审计监督检查发现问题挂钩机制。围绕深化零基预算改革，依法依规开展财政监督和审计监督，优化财会监督与其他各类监督贯通协调工作机制。
二、组织保障
（一）提高思想认识。党的二十届三中全会将深化零基预算改革作为一项重要改革任务，省委十二届五次、市委十四届七次全会对进一步深化零基预算改革作出全面安排。各部门要充分认识推进零基预算改革的重要意义，把推进零基预算改革作为贯彻中央、省委省政府、市委市政府决策部署和深化财税体制改革的重要内容，以改革创新精神和动真碰硬勇气狠抓改革措施落实。
（二）强化部门协同。财政部门负责牵头零基预算改革工作，将相关制度机制嵌入预算管理一体化系统，要加强对预算部门的业务指导，改进预算审核方式，完善配套制度，推动数据信息互联互通、共享共用，实现资金来源去向全程留痕、可追溯，为全面深化零基预算改革提供有效支撑。各预算部门作为零基预算实施主体，要切实转变预算管理理念，加强与财政部门的沟通联系，加强内部统筹协调，形成改革合力，落实落细各项改革任务。
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